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  本人是荊州市“犇超廣告策劃部”一名  負責人，這次在本市發(fā)布廣告遇到了種種困難。工商局.商管科在受理我公司整個材料中，我所提供的手續(xù)是符合法律規(guī)定的，但到本市戶外廣告管理處申報過程中，管理處人員回復要交納高額“2萬元設置費”才能辦理審批手續(xù)，使我公司這次發(fā)布廣告拖了很長時間沒有辦成。以上這種情況是本市整個廣告行業(yè).無法承受的現狀。望尊敬的市長在百忙中通過法律專家認證一下此事，還荊州市廣告市場正常的秩序，優(yōu)化環(huán)境，政策優(yōu)惠，降低費用。以下是我部請了有關法律專家，咨詢.翻閱了大量的我國現

 城市戶外廣告被稱為城市建設規(guī)劃發(fā)展的臉面，反映一個城市的發(fā)展及管理水平。近年來，我市政府發(fā)布實施《荊州市中心城區(qū)戶外廣告設置管理暫行辦法》，向戶外廣告經營者收取設置費，使從事戶外廣告經營的公司普遍反映經營成本高.利潤低.生存難。事實上，我市戶外廣告行業(yè)可以說處于相對停滯.甚至整體萎縮期。受荊州市戶外廣告協會委托，針對該行業(yè)狀況進行調查，結合我國法律規(guī)定，提供如下幾點法律意見，供有關部門領導及業(yè)內有識之士參考：
   一.《荊州市中心城區(qū)戶外廣告設置管理暫行辦法》不是法律，屬依法應予清理及停止執(zhí)行的“規(guī)范性文件”，據其所設荊州市戶外廣告營運管理處機構應予撤消。
  2002年元月，荊州市政府在開展城市資本營運中，制定發(fā)布荊政發(fā)（2002）6號文，既《荊州市中心城區(qū)戶外廣告設置管理暫行辦法》（下稱6號文），其法律授權依據為95年施行的《中華人民共和國廣告法》第33條：“戶外廣告的設置規(guī)則和管理辦法由當地縣以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理.城市建設.環(huán)境保護.公安等有關部門制定�！苯Y合早在6號文1年多以前生效的《中華人民共和國立法法》關于立法主體和立法權限的規(guī)定，我國地方法規(guī).地方規(guī)章分別由省人大.省政府.省政府所在地的市政府及經國務院批準確認的較大城市的市政府才擁有制定地方法規(guī).地方規(guī)章的立法權，應該說，荊州市政府規(guī)定的6號文不是法律，依法應視為“規(guī)范性文件”，屬抽象行政行為的表現。
   作為適用用荊州市中心城區(qū)戶外廣告設置的6號文，全文23條，其中共12條涉及戶外廣告設置權概念，主要內容都是圍繞設置戶外廣告行政許可審批行為應收取高額的設置費，謀取經濟利益進行規(guī)制，等于另行設立行政收費許可。《中國人民共和國行政許可法》第4條：“設定和實施行政許可，應當依照法定權限.范圍.條件進行�！钡�17條：“除本法第十四條.第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可�！钡�83條第二款：“本法實施前有關行政許可應當依照本法規(guī)定予以清理，不符合本法規(guī)定的，從本法施行之日起停止執(zhí)行。”據此我們認為：6號文件為規(guī)范性文件擅設行政收費許可，應當組織有關部門首先進行清理，且自2004年7月1日起就應停止執(zhí)行。
  6號文規(guī)定荊州市建設管理委員會制定戶外廣告設置規(guī)劃，授權設立“荊州市戶外廣告營運管理處”（下稱管理處），規(guī)定還授權其負責戶外廣告設置許可的逐件審核批準及戶外廣告日常經營管理。該規(guī)定違反《中華人民共和國廣告法》第6條.《廣告管理條例》第5條及《湖北省實施<中華人民共和國廣告法>辦法》第18條第2款關于戶外廣告的經營監(jiān)督行政主管機構法定為工商行政部門主管的法律規(guī)定，可以說，市建委授權設立的該派出機構與我國法律.法規(guī)及規(guī)章社頂的行政主管機構相重復。又根據《中華人民共和國廣告法》第33條授權縣級以上地方人民政府組織制定設置規(guī)劃，并未授權縣級以上地方人民政府的下屬部門制定設置規(guī)劃，也未授權縣級以上地方人民政府及相關部門可以設施專職的派出機構；6號文轉委屬法律禁止的行為，轉委不當，被委托人建委批文設立管理處的行為當然沒有合法依據。加之管理處對戶外廣告業(yè)日常主管與上位法有沖突，應該考慮依法撤消荊州市戶外廣告營運管理處。
 
    二.6號文的主要內容與我國法律規(guī)定相抵觸。
  ①6號文混雜異化“戶外廣告設置”法律概念，杜撰行政審核許可權包括財產收益權的職能。
  6號文作為荊州市政府規(guī)范中心城區(qū)戶外廣告設置管理的規(guī)范性文件。其制定者應該以對其具有約束發(fā)法律《中華人民共和國廣告法》，法規(guī)《湖北省實施<廣告法>辦法》.《廣告管理條件》，規(guī)章《湖北省戶外廣告管理實施辦法》為依據，在這些法律依據中并無戶外廣告設置權發(fā)法律概念。其引進“戶外廣告設置權”的法律概念愿與外地市政府（經國務院批準確定擁有立法權的較大的市）的地方規(guī)章，規(guī)范性文件制定者置對本地有約束力的法律于不顧，引用對本市沒有法律約束力的外地地方規(guī)章中的法律概念，本身已屬不規(guī)范。更有甚者，6號文的起草人借用該法律概念還進一步進行了發(fā)揮，使戶外廣告行政設置許可審批權還具有了法人財產收益權的性質，條文中規(guī)制“行政許可必讀而就”，行政許可人和出賣收益人均為管理處的內容就充分地表明了這一問題。
    在我國，所有行政機關的行政審批行位，都屬國家行政管理行為，與經營牟利行為有本質區(qū)別，都不可能具有財產取得及財產使用權產生的職能。在行政審批許可中被許可人的繳費，針對的是行政審批行為中產生的工本.證照成本及被許可行為內容占用社會公共資源的費用，規(guī)范性文件6號文的制定者將其制定具體管理辦法的法律授權，作為異化的法律概念，混淆公法行為與私法行為的本質區(qū)別，進行牟利的手段，可以說是對我國基本法律制度的破壞。
    ②6號文關于戶外廣告設置權一律經拍賣取得的程序規(guī)定無效。
    6號文針對廣告公司設置發(fā)布行為規(guī)定必須經拍賣程序取得行政許可�！吨腥A人民共和國廣告法》.《湖北省實施<廣告法>辦法》.《戶外廣告登記管理規(guī)定》及《湖北省戶外廣告管理實施辦法》作為荊州石政府制定許可應當通過拍賣程序取得的限制性規(guī)定內容，6號文逾越對其具有約束力的法律規(guī)定，另設行政許可限制性程序的規(guī)定，參照《立法法》下位法不得制定超越上位法規(guī)定內容的原則，我們認為：6號文中對戶外廣告設置許可一律實行拍賣取得的程序規(guī)定，是違法無效的。
     ③6號文增設“戶外廣告設置費”行政事業(yè)收費項目，不符合我國關于行政事業(yè)收費項目制定的法律規(guī)定。
     我國關于行政事業(yè)收費項目的法律規(guī)定，無論是收費項目.收費范圍.收費金額的設定及調整，起碼也應是省級財政.物價部門才能制定，而且省級財政.物價部門制定后，還必須報國務院備案.核準，才能生效實施。從2000年起，國務院及有關部門為制止行政亂收費，將設定核準的行政事業(yè)收費項目專門匯編成冊，并上網發(fā)布，其后幾乎每年如此。現在管理處墻上公示及想社會散發(fā)的彩色宣傳招貼中，關于其收費依據“荊價監(jiān)字號”經查實屬虛構。所以如此，在于其依法無權設立戶外廣告設置占用費的行政事業(yè)收費項目。行政執(zhí)法單位管理處為了變行政管理行為為經營牟利行為，竟淪落到需要虛構事實的地步。可見我市行政執(zhí)法依法行政的政策秩序恢復還需下大力，起碼在戶外廣告行業(yè)的行政管理上不容小視。
     ④6號文改法定的戶外廣告設置發(fā)布實行工商部門主審，需要時其他部門補審制為一律實行公商發(fā)布審，管理處設置的二審制與法有別。
     《中華人民共和國廣告法》第6條.第33條等規(guī)定，戶外廣告首先由縣級以上地方人民政府組織有關部門制定設置規(guī)劃，具體實施管理由工商部門負責�，F實中城市規(guī)劃和戶外廣告設置的規(guī)則，都無疑會根據城市發(fā)展及情況變化而不斷調整。這就必然導致執(zhí)行中存在設置規(guī)劃中已準允設置的和未在設置規(guī)劃中尚未準允設置的區(qū)別。所以《中華人民共和國廣告法》第24條第2款規(guī)定：需要時，“還應……”提交有關部門的批準文件。表明戶外廣告的設置發(fā)布，法律規(guī)定的是實行工商部門主審，需要時其他部門補審的制度。6號文的規(guī)定及管理處的執(zhí)行，表明我市對每一戶外廣告的設置發(fā)布經營一律實行兩審許可制，應該說與法律規(guī)定是有不用的，結合其無一例外的要求收取設置費，這種改制不免令人產生行政權利出租一個不漏的看法。
     三.我市戶外廣告正常管理秩序的恢復及廣告公司合法權益的救濟途徑。
     6號文制定實施近3年，對我市戶外廣告行業(yè)正常管理秩序及行業(yè)發(fā)展，從某種角度是和看，可以說實際上起到了破壞作用，導致了廣告公司回避戶外廣告經營，有的甚至離開荊州外出發(fā)展等等。與其他城市戶外廣告行業(yè)的正常管理秩序想比，也可以說多了個“婆婆”，收取了不該收取的費用。
     恢復戶外廣告行業(yè)正常管理秩序.維護廣告公司的合法權益及解決目前阻礙我市戶外廣告行業(yè)發(fā)展的途徑我們認為有兩條：
     （一）是行政救濟。可以通過各廣告經營者以管理處所收取“戶外廣告設置費”侵犯其合法權益為由，向荊州市政府提起行政復議，根據《中華人民共和國行政復議法》第26條：“申請人在申請行政復議時，一并提出對本法第七條所列有關規(guī)定審查申請的，行政復議機關對該規(guī)定有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應該在七日內按照法定程序送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在六十日內依法處理�！奔暗�29條：“申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償請求，行政復議機關對符合國家賠償法的有關規(guī)定應當給予賠償的，在決定撤消.變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償”的規(guī)定，請求復議機關：①確認6號文違法無效；②決定被申請人對申請人行政賠償，反還設置費并賠償利息損失。
      （二）是司法救濟。各廣告經營者可以管理處收取“設置費”違法，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第七項：“認為行政機關違法要求履行義務的”及第八項“認為行政機關侵犯其他人身權.財產權的”，向人民法院提出行政訴訟，請求人民法院判決①確認管理處收取“設置費”行為違反；②請求判令行政機關返還“設置費”并賠償利息損失；③請求人民法院向行政機關出具司法建議書，建議廢止6號文。
      城市資本營運發(fā)展地經濟，本是廣大荊州市民熱切期盼的好事，落實中以并不規(guī)范的6號文規(guī)范荊州市戶外廣告行業(yè)，必然對我市戶外行業(yè)的正常法律秩序構成破壞，根本談不上城市資本的增長，不過是將廣告公司業(yè)主的經營利潤變成個別執(zhí)法部門的執(zhí)法收入，不僅不合法，而且無益于城市經濟發(fā)展。應該說是少數人以此幌子念了歪經。在當前大力貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》的熱潮中，匆忙受托，調查不全，對法律理解或許存在偏差，上述意見難免有不妥之處，歡迎閱文者不遺斧正。